台政文〔2019〕88号关于全面推进国有资本投资运营体制改革的实施意见

来源:县政府办2019-12-17
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各乡(镇)人民政府,县产业集聚区管委会,县直各部门:

为进一步推进我县经济结构转型发展和产业转型升级,剥离地方国有企业的政府融资职能并以管资本为主改革国有资本授权经营体制,根据《中华人民共和国预算法》和《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)、《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)、《河南省人民政府办公厅关于促进政府投融资公司改革创新转型发展的指导意见》(豫政办〔2015〕9号)等政策指示精神,经研究,决定深入实施台前县政府投融资平台公司市场化转型工作,全面推进国有资本投资运营体制改革。现提出以下实施意见:

一、总体要求

(一)指导思想

全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚定不移地剥离台前县地方国有企业的政府融资职能,加强党对市场化转型后台前投资集团的领导,探索、完善和创新国有资本投资运营的体制机制,实行国有资本市场化运作,切实发挥地方国有资本在深化台前县供给侧结构性改革和推动经济高质量发展中的带动作用。

(二)基本原则

1.切实加强党的领导。建立健全中国特色现代国有企业制度,把党的领导融入公司治理的各环节,把党组织内嵌到公司治理结构之中,充分发挥党组织的领导作用,确保党和国家方针政策、重大决策部署的贯彻执行。

2.坚持体制机制创新。以构建台前县国有资本投资运营主体、改革国有资本授权经营体制为主旨,以市场化运营为主线,发挥国有资本的基础性、引导性、战略性、公益性作用,在促进城市发展中带动台前投资集团的健康可持续发展。

3.彻底实行平台转型。改组整合台前县的国有资产(资源),组建“台前投资集团有限公司”,实现由过于依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变、由偏重于公益性基础设施投资向公益性投资和产业性投资均衡发展转变、由单一的城市建设商向综合的城市运营商转变,真正实现自主经营、自我发展、自负盈亏、自担风险的市场化主体。

4.规范实施资本运营。进行充分的国有资产(资源)重组,按照合法合规的路径将低效运作的政府资产有效整合起来,通过无偿划拨、作价折股等方式注入“台前投资集团有限公司”,以国有资本为引导、撬动社会资本跟进融合,积极拓展资本运营的范围和渠道,多方位引进优质资本投入台前进行广泛和规范的市场化合作。推动“做活国有资源、盘活国有资产、激活资本运作、用活流通资金”的良性循环。

二、改组转型内容

(一)功能定位

改组整合后的台前投资集团有限公司不以任何方式、任何名义承担政府融资职能,以资本为纽带、以产权为基础,依法自主经营、自我发展、自负盈亏、自担风险,不得新增政府隐性债务。其功能定位和任务使命大致为:

1.作为“台前县国有资本投资运营的市场化主体”。其一是由财政注入国有资本金启动,并确保国有资本的保值增值;其二是主要从事基础性、公益性和战略性项目的投资和运营;其三是采用市场化方式运作,去行政化,以“商业可行、风险可控”为价值抉择标准。

2.在满足政策规定条件的前提下,原则上作为当地PPP项目的主要社会资本投资人,最大限度地发挥国有资本的投资、运营功效,实现国有资本合理流动和保值增值。

3.采用《政府投资条例》允许的政策扶助和商业运作模式,在“保本微利”的前提下主动承担城乡基础设施和公共服务项目的投资风险,成为采用非PPP模式承接台前县政府投资资金的主要载体。

4.充分发挥“国有资本基因的市场主体”这一特定功能,以合法合规为前提,“搭桥”公共资源和市场配置的两个边界,通过对入驻客商提供财务尽职调查、集约式物业物流管理、技术研发和资金融通的信息和信用帮扶等服务,担当起服务台前县招商引资和产业发展的“助燃剂”使命。

(二)改组方式

在规范实行清产核资审计和资产评估的基础上,有序实施以下改组工作:

1.以台前县隆盛投融资开发建设有限公司为母公司,组建国有独资的台前投资集团。即:将台前县隆盛投融资开发建设有限公司更名为“台前投资集团有限公司”,同时,注册资本变更为40亿元。

2.吸收合并政府间接投资控股的河南万通路港物流发展有限公司、濮阳兴业新能源有限公司,条件具备后,实施对台前县易源投融资有限公司和台前县水利投资开发有限公司的吸收合并。

3.控股合并政府直接投资控股的台前国土投资开发有限公司、台前县惠民农牧投资发展有限公司,将其分别改组为“台前投资集团有限公司”的全资子公司。

4.对台前县中台建设投资有限公司的资产进行梳理,将有效资产剥离后注入“台前投资集团有限公司”。

5.将公租房、体育中心、台前汽车站、污水处理厂、自来水公司、农村人居引水工程设施和可对外出租的行政事业单位门面房等政府资产,注入“台前投资集团有限公司”。

(三)政府授权

1.授权台前县经济技术开发投资中心代表政府,对市场化转型后新组建的台前投资集团有限公司履行国有资本的出资人职责。

2.授权台前投资集团有限公司,对转型和新设的全资子公司(见下述“机构设置和职责”)直接履行国有资本的出资人职责,拥有现有和重组注入国有资产的经营管理权和收益分配权。

3.授权台前投资集团有限公司,优先以市场化方式承接台前县范围内的土地整理开发、城乡基础设施、保障性安居工程等基础性、公益性项目建设;以市场化方式实施财政供给保障的编外人员集中式劳务派遣、市政设施集中式维修维护、行政事业单位集中办公区域的物业管理服务和餐饮服务(条件具备时延伸至各乡镇办事处)。

4.授权台前投资集团有限公司,排他性拥有台前县城乡公共交通线路特许经营权、城乡公共停车场(位)特许经营权、城乡公共供排水特许经营权、公务用车有偿服务特许经营权等基础设施建设和公共服务提供的特许经营权利。

5.授权台前投资集团有限公司,负责运作管理政府发起的产业引导/发展基金,联合社会资本、发挥规模优势,以市场化方式引导和推进台前县的战略性产业发展、实体经济结构调整升级和科技创新等资金投入。

6.授权台前投资集团有限公司,按照市场化方式,采用控股投资、参股投资、租赁经营等方式,从事扶贫开发投资、农业产业化投资、房地产开发投资等业务。

三、机构设置和职责

(一)政府层面

在政府层面,改组整合后的台前投资集团有限公司,为综合性的台前县国有资本投资运营集团。同时,单独保留台前县中台建设投资有限公司、台前县泓森林业发展有限公司和台前县隆泰投资担保有限公司。

(二)集团层面

改组重整后的台前投资集团,组建“1+5+N”的架构,即一个主业突出的母公司、五个专业归口的全资子公司和N个混合所有制的项目公司。大致为:

1.“一个主业突出的母公司”。

以台前县隆盛投融资开发建设有限公司为母体改组后的“台前投资集团有限公司”。主要职责:(1)负责整个集团的人力资源(招聘、薪资、社保、考核、培训)统一管理;(2)负责整个集团的会计集中核算、资金集中管理(资金池)和税务集中管理;(3)负责集团范围内所有不动产(含土地使用权和公租房、体育中心、标准化厂房等建/构筑物资产)的经营管理;(4)负责集团范围内所有已合作/拟合作混合所有制项目的股权投资管理;(5)负责整个集团的融资担保业务以及不归属常设全资子公司和混合所有制项目公司范畴的其他投资和运营项目的管理。

2.“全资子公司之工程管理公司”。

将台前国土投资开发有限公司改组为“台前投资集团工程管理有限公司”。主要职责:(1)市政道路、绿化等基础设施建设项目工程;(2)棚户区改造等保障性住房建设项目工程;(3)医院学校等公益性建设项目工程;(4)土地整理/整治、地上附着物清理等土地一级开发建设项目工程;(5)工业或商住等房地产开发建设项目工程;(6)集团母公司控股的混合所有制中PPP项目建设工程管理等。同时,经集团授权,负责管理兼并后的全资建筑安装子公司。

3.“全资子公司之综合劳务服务公司”。

新设成立“台前投资集团综合劳务服务有限公司”。主要职责:(1)台前县财政预算单位中所有编外人员的集中式劳务派遣;(2)台前县城乡市政公用设施(绿化、管网、照明等)集中式维修维护服务;(3)台前县行政事业单位集中办公区域的物业管理服务和餐饮服务(条件具备时延伸至各乡镇办事处);(4)混合所有制合作项目中属于集团母公司控股的PPP项目的物业管理、维修维护和餐饮服务等。

4.“全资子公司之客运管理服务公司”。

在吸纳台前县汽车站有效资产的基础上,新设成立“台前投资集团客运管理服务有限公司”。主要职责:(1)负责台前县汽车客运站的管理和运营服务(长途客运调度管理服务、长途客运的票务服务、停/泊车管理服务、车辆维修服务、司乘公寓服务等);(2)负责台前县城乡公共交通的运营管理服务(城乡公交线路特许经营权的运营管理、城乡公共停车场的运营管理、城乡公共交通车辆的定点维修服务等);(3)小汽车租车管理服务(对应承接公车改革后的公务用车出租管理服务、依助第三方交易平台的共享租车管理服务、出租车服务等)。

5.“全资子公司之公共供排水服务公司”。

新设合并台前县城区供水有限公司、台前县污水处理厂和农村人居饮用水工程设施,成立“台前投资集团公共供排水服务有限公司”。主要职责:(1)负责城镇居民自来水供应服务;(2)负责城镇工业用水(含处理后中水回用)、非居民商业用水的供应服务;(3)负责城镇污水处理服务(含生活污水和工业污水、污泥处置);(4)负责农村污水处理服务;(5)负责市政公共设施绿化用水的供应服务;(6)负责农村人居安全饮水的供水服务。

6.“全资子公司之农牧投资有限公司”。

将台前县惠民农牧投资发展有限公司改组为“台前投资集团农牧投资有限公司”。主要职责:(1)乡村振兴和扶贫开发的农业农村项目的投资运营管理;(2)设施农业及观光农业园区的投资运营管理;(3)标准化养殖小区等的农牧业产业化项目的投资运营管理;(4)农牧业技术开发与转让、农畜产品加工销售、农畜产品电子商务与物流配送、农牧良种引进与推广、农牧生产资料经营、农业大数据研究分析、农牧技术咨询与服务等投资运营管理。

7.“若干个混合所有制项目公司”。

根据业务和项目需求、以单独运作的个体项目为单元(即为“N”个),由集团母公司与意向合作方合资设立独立核算的混合所有制项目公司,包括并不仅限于PPP项目、光伏扶贫项目、园区物流项目、生物质发电项目等,或控股/或共同控制/或参股,或先小股后大股/或先大股后小股,在满足政策规定和项目需求的前提下,隔离投资和运营风险,充分体现投资管理的协同性。

四、法人治理结构

(一)基本框架

1.改组转型后的台前投资集团有限公司,作为台前县政府直接投资的国有独资公司,根据法律和政策规定,不设立股东会,由台前县经济技术开发投资中心代表政府行使国有资本出资人职权,并授权董事会行使股东会职权。

2.改组转型后的台前投资集团有限公司,按照中国特色现代国有企业制度的要求,设立党组织、董事会、监事会、经理层,规范公司治理结构,建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制,充分发挥党组织的领导作用、董事会的决策作用、经理层的经营管理作用。

3.台前投资集团工程管理有限公司等5个全资子公司,作为台前县政府间接投资的国有独资公司,根据法律和政策规定,不设立股东会,由集团董事会行使股东职权。

4.若干个混合所有制项目公司,按照《公司法》和《国有资产法》的规定,设立股东会、董事会、监事会和经理层,由台前投资集团有限公司归口管理混合所有制项目公司,代表政府直接对所持股的企业行使股东职责,维护股东合法权益,以出资额为限承担有限责任,按照责权对应原则切实承担优化国有资本布局、提升国有资本运营效率、实现国有资产保值增值等责任。

(二)党组织

1.把加强党的领导和完善公司治理统一起来,充分发挥党组织把方向、管大局、保落实的作用。改组转型后的台前投资集团有限公司,要坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合。

2.改组转型后的台前投资集团有限公司党组织书记,由县委派驻;县政府在投资集团设立党组,原则上党组书记由县委派驻的党组织书记兼任;县纪检监察委向投资集团派驻纪检组长,同时兼任监事会主席。

3.重大经营管理事项,党组织研究讨论是董事会、经理层决策的前置程序。

(三)董事会

1.台前县经济技术开发投资中心代表政府,行使台前投资集团有限公司的国有资本出资人职权。

2.除以下6类列举事项外,其余股东会的职权均授权台前投资集团有限公司党组织领导下的董事会行使:

(1)董事会和监事会的人员构成及任期;

(2)董事长、监事会主席和总经理的任命;

(3)集团中长期发展战略的制订和调整;

(4)国有资本经营收益的留存或上缴;

(5)董事长、总经理的任职薪酬;

(6)政府授权范围的调整变更。

3.集团公司董事会成员暂定9人,构成为:

(1)董事长1人(县政府派驻);

(2)由政府出资人任命执行董事3人(原则上为社会选聘的总经理和副总经理);

(3)由台前县政府委派、政府出资人任命外部董事3人(专职财务董事1人、法务董事1人、行业管理类董事1人),外部董事选择专业人士担任(不得兼任公务员或事业单位公职),主要由政府综合管理部门和相关行业主管部门提名;可领取/发放津补贴,不计发职务薪资;外部董事对董事会决策的重大事项发表相关领域的独立专业意见;

(4)由职工代表选举职工董事2人(集团总部选举1人、常设子公司选举1人)。

4.董事会不再下设专门委员会;每届董事任期3年;董事会议事规则和决策机制,由董事会制订,报政府备案。

5.全资子公司不再各自单设董事会,由集团董事会全权行使日常经营之外的重大事项和业务的决策权。

(四)监事会

1.设立5人集团监事会,构成为:

(1)监事会主席1人(纪检监察组组长兼任);

(2)由政府出资人任命专职监事1人(兼集团党组成员);

(3)由县政府委派、政府出资人任命外部监事1人;外部监事主要由政府审计部门提名,选择专业人士担任(不得兼任公务员或事业单位公职);可领取/发放津补贴,不计发职务薪资;

(4)由职工代表选举职工监事2人(集团总部选举1人、常设子公司选举1人)。

2.监事会与纪检监察组合署办公,直接领导集团公司内设的风险控制部。

3.每届监事任期3年。

4.全资子公司不再单设监事,由集团监事会全权行使监督职权。

(五)经理层

1.台前投资集团有限公司的经理层根据董事会授权负责日常投资运营。

2.经理层实行董事会领导下的总经理负责制;总经理人选原则上公开招聘职业经理人,集团公司党组织推荐,由政府任命。

3.公开选聘两名集团公司副总经理和集团公司部门经理、副经理,相关全资子公司的经理、副经理,经集团公司党组织研究同意,由董事会任命。

4.严格执行不相容职位相分离制度;除外部董事和外部监事外,董事长、总经理、副总经理和其他高级经理人员,原则上不得在集团外的其他有限责任公司、股份有限公司或者其他经济组织兼职;执行董事可以兼任经理层的高级管理职务。

五、运行管控模式

(一)基本规则

1.按照市场化、规范化、专业化、集团化的管理导向,以“风险可控、商业可行”为原则导向,建立职责清晰、精简高效、规范运行的管控模式。

2.集团层面实行权责匹配的三层管理架构,即党组织的统一领导机制、党组织领导下的董事会决策机制和董事会领导下的总经理负责制。

3.实行人事管理、资金管理、税务管理、投资管理、融资管理和风险管理的集团化集约化垂直管理。

(二)财务监管和收益监管

1.改组转型后的投资集团及其全资子公司,应当严格按照国家有关财务制度规定,加强公司财务管理,防范财务风险;应督促所投资运营的混合所有制项目加强财务管理,落实风险管控责任,提高运营效率。

2.筹建“半松散半紧密”型的资金池,对集团控制范围内的资金实行集中管控;实行财务人员集中委派制度,在集团控制范围内实行会计集中核算;以物流物业的集中服务为前提,对产业集聚的招商引资园区提供财务共享、融资互助服务。

3.在合法合规的前提下,台前投资集团有限公司依据政府决定的具体方案,上交国有资本收益和使用管理留存收益。

4.以混合所有制形式的对外投资,台前投资集团有限公司要履行出资人职责,按照有关法律法规和公司章程,对所持股企业的利润分配进行审议表决,及时收取分红。

(三)绩效评价(考核)机制

1.台前投资集团投资运营的PPP项目、承接的使用政府投资资金项目以及其他公益性服务项目,要委托第三方独立开展绩效评价,主动接受政府方的绩效评价监督。

2.台前投资集团有限公司要定期向政府报告年度工作情况,重大事项须及时报告、不得以政府授权为由规避应尽的报告义务。

3.政府直接对台前投资集团有限公司进行年度综合考核评价;考核评价内容主要包括贯彻国家战略、落实政府规划、执行各项法律法规制度和公司章程,以及重大问题决策和重要干部任免,国有资本运营效率、保值增值、财务效益等方面。

4.建立与薪资挂钩的业绩评价机制。其中,集团董事长和执行董事、监事会主席和专职监事实行“年薪制”,由年固定薪资和年绩效薪资的两部分构成,绩效薪资与考核评价后的业绩挂钩。其他管理岗位职工可以在基本薪资外(不低于当地职工薪资平均水平),根据综合绩效表现、按季度兑现“工效挂钩”的浮动薪资(按照市场化原则、通过设立“奖金池”计量并兑现)。

六、监督与约束机制

(一)整合政府的出资人监管和审计、纪检监察、巡视等监督力量,建立监督工作会商机制,按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的原则,加强对改组转型后台前投资集团有限公司的统筹监督,提高监督效能。

(二)纪检监察机构加强对改组转型后台前投资集团有限公司党组织、董事会、经理层的监督,强化对其领导人员廉洁从业、行使权力等的监督。

(三)台前投资集团有限公司要建立内部常态化监督审计机制和信息公开制度,加强对资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管,在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下,依法依规、及时准确地披露公司治理以及管理架构、国有资本整体运营状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息,建设阳光国企,主动接受社会监督。

七、组织实施

(一)组织部门和纪检监察部门,负责考察称职的投资集团党组织书记、董事长和纪检监察组长人选,提交县委、县政府和县纪检监察委予以委派。

(二)市场监管部门要积极配合投资集团(筹),尽快完成改组转型的公司登记或备案手续。

(三)财政部门和台前县经济技术开发投资中心,要尽快落实追加国有资本的预算安排和注入国有资产(股权)的具体事宜。

(三)住建、水利、农业、发改、交通、城管、教育、自然资源和机关事务管理、人力资源社会保障等相关部门,要主动配合投资集团(筹),做好改组转型过程中相关国有资产、资源的划转交接以及清产核资、资产评估等具体工作。

(四)县政府办公室负责统筹协调相关部门和单位,根据政府统一安排,配合投资集团做好各项工作;县监察委负责做好改组整合中的监督检查工作,对推诿扯皮、工作不力等违纪行为进行查处。

2019年12月2日

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